??????? 分析我國當(dāng)前形勢，過于依賴投資拉動(dòng)的老辦法很難解決新問題，靠積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策只能救一時(shí)之急，長期高能耗、高污染的粗放型工業(yè)以及過度的城市擴(kuò)張已經(jīng)退無可退，回旋余地越來越小。應(yīng)對這種復(fù)雜局面，需要抓住農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村這個(gè)主要矛盾，把農(nóng)村宅基地所有權(quán)首先歸還農(nóng)民，推動(dòng)這部分土地資源向縣城和中心鎮(zhèn)優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)土地升值、資本盤活和結(jié)構(gòu)調(diào)整三大目標(biāo)。準(zhǔn)確判斷這個(gè)大勢，才能把握可持續(xù)發(fā)展的基本條件，走上由內(nèi)需主導(dǎo)的常態(tài)增長軌道，處變不驚地應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

　　如果繼續(xù)犧牲農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村，不僅難以支撐工業(yè)化和城市化的增長幻象，而且會(huì)加劇原本復(fù)雜的國內(nèi)形勢。

　　從上個(gè)世紀(jì)80年代后期至今，我國經(jīng)濟(jì)增長過度依賴工業(yè)化和城市化，留下了財(cái)稅體制缺陷、要素價(jià)格扭曲等一系列后遺癥。根據(jù)我調(diào)研的情況，片面推進(jìn)工業(yè)化和城市化正在透支國家的承載能力，鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)；全國655個(gè)城市中有400個(gè)缺水，有200個(gè)嚴(yán)重缺水，但仍有182個(gè)不切實(shí)際地要建設(shè)國際大都市；一些城市的高房價(jià)，以及接連出現(xiàn)的重特大生產(chǎn)安全事故、交通安全事故、食品藥品安全事故和環(huán)境污染事件，憑借其巨大慣性支配著各級官員的行為方式，失衡的利益格局遲遲得不到有效調(diào)整。

　　有人形象地比喻說：“正在崛起的中國，有兩塊胸大肌特別突出：一塊是城市房地產(chǎn)，一塊是出口加工。這兩塊胸大肌之所以發(fā)育超前，是因?yàn)榘艳r(nóng)民的土地增值收益和農(nóng)民工的剩余勞動(dòng)及社?？鄢?dāng)成豐乳劑，抹在了上面。”這個(gè)比喻道破了工業(yè)化和城市化背后的真相，就是強(qiáng)制性剝奪農(nóng)村的勞動(dòng)力、資金和土地資源。農(nóng)民在過去60多年為工業(yè)化倒貼了30萬個(gè)億，其中75.1%來自工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，13.2%來自農(nóng)業(yè)稅，11.7%來自銀行儲(chǔ)蓄。在過去30多年里，農(nóng)民還為城市化被迫放棄了土地級差收入30萬個(gè)億。

　　應(yīng)該清醒地看到，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的狀況決定著政權(quán)興衰?？v觀歷史風(fēng)云，如何對待三農(nóng)，是歷朝歷代治亂成敗的首要因素。影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾，幾千年來都是農(nóng)民人均占有資源少，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低，農(nóng)村公共服務(wù)弱。一個(gè)朝代建立初期，都注意痛定思痛，懲民之所恨，揚(yáng)民之所善，重視農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村。一個(gè)朝代最終走向滅亡，也在于羽毛豐滿后不再自我約束，從中央到地方的各級官員私欲膨脹，通過各種倒行逆施瘋狂兼并土地，蔑視農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村。正如杜牧在《阿房宮賦》中所感嘆的：“秦人不暇自哀，而后人哀之；后人哀之而不鑒之，亦使后人而復(fù)哀后人也。

　　但讓我深感憂慮的是，很多人仍然昧于國情，“拿農(nóng)村的地、發(fā)工業(yè)的財(cái)、做城市的夢”，把農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村排除在工業(yè)化和城市化之外。歷史不會(huì)簡單重復(fù)，但每次自有規(guī)律可循。自唐朝黃巢起義開始，后繼的農(nóng)民戰(zhàn)爭都相繼提出了“均田地”的主張。如北宋王小波、李順的“吾疾貧富不均，今為汝均之！”；南宋鐘相、楊么的“等貴賤，均貧富”；明末李自成的“均田免糧”；太平天國的“有田同耕，有飯同食，有錢同使，無處不均勻，無人不飽暖”等口號(hào)，充分反映出農(nóng)民對自身利益和命運(yùn)的強(qiáng)烈要求。事實(shí)上，近代中國革命從農(nóng)村包圍城市的歷史記憶，也同樣鐫刻在歲月的豐碑之上，警示和滋養(yǎng)著今天的治國新思維。

　　從各國現(xiàn)代化的一般規(guī)律看，農(nóng)民通常占總?cè)丝诘?0%以下，農(nóng)業(yè)就業(yè)大約只占就業(yè)總量的5%以下。但我國國情不同，農(nóng)民占總?cè)丝诘?0%以上，農(nóng)業(yè)就業(yè)占就業(yè)總量的50%以上。如果農(nóng)民下降到30%，就要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移5億多人口；如果農(nóng)業(yè)就業(yè)下降到10%，就要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移2億多勞動(dòng)力。片面推進(jìn)工業(yè)化和城市化的通行做法，就是把賣地作為地方政府的主要財(cái)源，用銀行撬出來的貸款支持土地幾十倍、幾百倍升值，預(yù)支未來50—70年的土地收益。2009年，全國土地出讓收入約14239億元，一些城市的賣地收入居然占當(dāng)年財(cái)政收入的五、六成之多。這種“一榮俱損”的短期行為，本質(zhì)上是一個(gè)政府主導(dǎo)的政績工程陷阱，造成了農(nóng)民更加貧窮、農(nóng)業(yè)更加困難和農(nóng)村更加衰敗。

　　長期以來，我國對城市和市民實(shí)行“統(tǒng)包”，對農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)行“統(tǒng)制”，盤根錯(cuò)節(jié)地糾結(jié)著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各領(lǐng)域和財(cái)稅、金融、教育、醫(yī)療各方面的矛盾。現(xiàn)在，由于農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全、農(nóng)民就業(yè)不充分、失地農(nóng)民利益補(bǔ)償不到位所導(dǎo)致的群體性事件，越來越成為社會(huì)不穩(wěn)定的導(dǎo)火索。我認(rèn)為國家是一個(gè)命運(yùn)共同體，不能把發(fā)展建立在市民受益、農(nóng)民受損的基礎(chǔ)之上。在這個(gè)問題上處理不當(dāng)，就會(huì)激化各種矛盾，導(dǎo)致停滯不前甚至倒退。

　　在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的艱難轉(zhuǎn)型階段，難度不在于如何使工業(yè)化和城市化的目標(biāo)更高，而在于如何使發(fā)展更有利于改善絕大多數(shù)人的生活。有時(shí)寧可把步子放得慢一點(diǎn)，也要理清思路，避免在關(guān)鍵時(shí)刻選擇錯(cuò)誤的方向。應(yīng)當(dāng)指出，把農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村放在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的決策起點(diǎn)上，有利于綱舉目張地解決當(dāng)前的國內(nèi)問題。土地高度集中、財(cái)富分配不均和貧富差距拉大等各種社會(huì)沖突本身并不可怕，可怕的是不能用正確的方法及時(shí)化解。我們必須抓住主要矛盾，從制度安排上弱化地方政府“以地生財(cái)”的沖動(dòng)，果斷糾正“先市民、后農(nóng)民，先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)，先城市、后農(nóng)村”的做法。把農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村放在決策起點(diǎn)上，有利于綱舉目張地解決當(dāng)前的國內(nèi)問題。土地高度集中、財(cái)富分配不均和貧富差距拉大等各種社會(huì)沖突本身并不可怕，可怕的是不能用正確的方法及時(shí)化解。我們必須抓住主要矛盾，從制度安排上弱化地方政府“以地生財(cái)”的沖動(dòng)，果斷糾正“先市民、后農(nóng)民，先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)，先城市、后農(nóng)村”的做法。

　　三農(nóng)問題從“基礎(chǔ)地位”，到“首要位置”，再到“重中之重”。四個(gè)字的變化，表明一號(hào)文件走到了一個(gè)需要重新思考的關(guān)口。

　　2010年1月31日，新華社受權(quán)發(fā)布了中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》。從內(nèi)容上看，這個(gè)文件銜接了2004年以來6個(gè)一號(hào)文件的各種措施：一是多予，包括對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼，對糧食主產(chǎn)縣和財(cái)政困難縣實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。二是少取，包括取消農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，實(shí)行農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度，啟動(dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。三是扶持，包括對水稻、小麥、玉米、大豆和油菜籽等品種實(shí)行最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)等價(jià)格支持和調(diào)控措施，優(yōu)先支持農(nóng)村飲水安全、公路、電網(wǎng)和農(nóng)村沼氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　以實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度看，上述7個(gè)一號(hào)文件立論的依據(jù)，還基本停留在農(nóng)產(chǎn)品短缺時(shí)期。每年都圍繞著“泛糧食安全”制定政策，一次又一次地給農(nóng)民增產(chǎn)就可以增收的希望。但果真按文件的思路執(zhí)行，卻出現(xiàn)了完全相反的情形，糧食增產(chǎn)不增收，“高產(chǎn)、弱縣、窮農(nóng)民”成為普遍現(xiàn)象。我從農(nóng)業(yè)部了解到，稻谷、小麥和玉米的種糧成本近年來直線上升，畝均凈利潤已經(jīng)下降到185.2元。種糧補(bǔ)貼低于種糧增長成本，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的積極性，“種糧口糧化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)民兼業(yè)化 ”趨勢越來越明顯。從總體上看，政策性補(bǔ)貼的激勵(lì)作用正在逐年衰減，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度也陷入了產(chǎn)糧越多負(fù)擔(dān)越重、貢獻(xiàn)越大義務(wù)越多的怪圈。

　　我手頭有一個(gè)典型案例，上個(gè)世紀(jì)80年代，安徽省小崗村的農(nóng)民用1年時(shí)間解決了溫飽問題。但在此后的20多年里，由于農(nóng)村固有的孤立、分散和規(guī)模狹小，特別是缺乏資本聚集和現(xiàn)代科技應(yīng)用的內(nèi)生機(jī)制，這里的農(nóng)民1年超過溫飽線、20年沒過富?？病Ｊ聦?shí)上，自清朝中期以來，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村以傳統(tǒng)村落為單元，農(nóng)地零散化、細(xì)碎化耕作時(shí)至今日沒有發(fā)生根本性變化，全國2.5億個(gè)超小農(nóng)戶承包了18億畝的耕地資源，平均每個(gè)農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模大約為7畝。根據(jù)我在農(nóng)村調(diào)研掌握的情況，農(nóng)民人均耕地面積僅有1.39畝，其中14個(gè)省份人均占有耕地不到1畝，660多個(gè)縣人均耕地不足0.5畝，低于聯(lián)合國確定的每人0.8畝的最低警戒線。

　　人們都還記得，1984年10月1日，在慶祝建國35周年盛大游行中，當(dāng)農(nóng)民隊(duì)伍高抬“聯(lián)產(chǎn)承包好”五個(gè)大字的巨幅標(biāo)語牌走過檢閱臺(tái)時(shí)，廣場上的所有人都為農(nóng)民有飯吃、有衣穿而歡呼，發(fā)自內(nèi)心地稱贊中央一號(hào)文件好！我為此專門調(diào)閱了1982年至1986年的5個(gè)一號(hào)文件，分別是《中共中央批轉(zhuǎn)〈全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要〉》、《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》、《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》、《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》。這些文件緊密聯(lián)系當(dāng)年需要解決的實(shí)際問題，內(nèi)容短小精練，語言通俗易懂，沒有穿靴戴帽的修飾，沒有重復(fù)繁瑣的指示，充滿了鄉(xiāng)土氣息，針對性和實(shí)際操作性都很強(qiáng)。

　　相比之下，2004年至2010年的7個(gè)一號(hào)文件，分別是《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》、《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》、《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》、《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》。這些“意見”、“若干意見篇幅都在上萬字，越來越習(xí)慣于在理論層面繞來繞去，回避農(nóng)村產(chǎn)權(quán)這個(gè)核心問題。涉及具體的三農(nóng)政策，也大多是“鼓勵(lì)”、“扶持”等口號(hào)式提法，缺乏細(xì)化配套的操作措施。

　　三農(nóng)問題連續(xù)7年被放在第一位的議事日程，足以表明事關(guān)大局、命脈和絕大多數(shù)人的生存發(fā)展。我曾經(jīng)做過一個(gè)問卷調(diào)查，有63.4%的農(nóng)民對上述文件內(nèi)容“不清楚”、“不明白”；有59.1%的基層干部認(rèn)為文件 “不大可能”或“不能”為農(nóng)民增收帶來實(shí)在的幫助，原因是“政策落實(shí)困難”。像增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這些根本性問題，怎么可能是一年所能完成的任務(wù)？

　　還有些地方反映說，一號(hào)文件所規(guī)定的有限政策，在城鄉(xiāng)分治、條塊打架的亂局中被各取所需。如財(cái)政支農(nóng)資金的70%被用作農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位人頭費(fèi)，而沒有放在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身。正如制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的創(chuàng)始人道格拉斯?C?諾思所言：“一旦無效率的制度選擇沿著原來的錯(cuò)誤路徑走下去，就會(huì)陷入一種‘自動(dòng)鎖定’的狀態(tài)，初始的制度設(shè)計(jì)會(huì)不斷強(qiáng)化現(xiàn)存制度的刺激與慣性，要想脫身而出就顯得十分困難?！边@就提出一個(gè)尖銳的問題，如果年復(fù)一年地出臺(tái)這種花多果少的一號(hào)文件，起草者究竟還有多少認(rèn)知？執(zhí)行者到底還有多大信心？

　　從趨勢上判斷，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱、后勁不足、科技支撐乏力，旱澇災(zāi)害不確定性增大，農(nóng)作物重大病蟲害時(shí)有發(fā)生，農(nóng)資價(jià)格上漲等各種不利因素交集在一起，農(nóng)民收入增長的難度會(huì)越來越大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制約會(huì)越來越多，農(nóng)村改革發(fā)展的任務(wù)會(huì)越來越重。僅靠多予、少取和扶持等蜻蜓點(diǎn)水的辦法，就不能給農(nóng)民一個(gè)免于恐懼的未來。剛剛過去的2009年，農(nóng)民人均純收入首次突破5000元大關(guān)，但與市民相比，絕對差距仍在1萬元以上。我們要帶著感情和責(zé)任了解農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的真實(shí)情況，避免當(dāng)局者迷而旁觀者不敢說。

　　從根本上說，農(nóng)民收入的可持續(xù)增加不可能永遠(yuǎn)靠補(bǔ)貼。農(nóng)村宅基地所有權(quán)不清，農(nóng)民承包地使用權(quán)不能抵押，是城鄉(xiāng)差距的根本癥結(jié)所在。要想讓農(nóng)民持續(xù)增收，就必須改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，增加農(nóng)民合法、穩(wěn)定和可預(yù)期的財(cái)產(chǎn)性收入，這是一個(gè)必然趨勢?，F(xiàn)在必須拿出自我革命的勇氣打一場攻堅(jiān)戰(zhàn)，對的就堅(jiān)持，不對的趕快改，新問題出來抓緊研究解決。造成農(nóng)民普遍窮困的根在哪兒，就從那里著手解決，從注重治標(biāo)轉(zhuǎn)向標(biāo)本兼治，從解決功能問題轉(zhuǎn)向解決基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)問題，形成符合治國新思維的農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村制度安排。

　　以縣城和中心鎮(zhèn)推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)成為我國可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、市場體制之后的又一次制度創(chuàng)新。

　　在起草信陽市農(nóng)村改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)報(bào)告時(shí)，我發(fā)現(xiàn)農(nóng)民愿意進(jìn)城的很多，其中76％的人更愿意進(jìn)縣城和中心鎮(zhèn)。我在信陽市有一個(gè)特別深的體會(huì)，產(chǎn)糧大縣所產(chǎn)糧食占全國總產(chǎn)量的78%以上，肩負(fù)著為國家糧食安全作貢獻(xiàn)的重任，但無一例外都是財(cái)政窮縣。根據(jù)我了解的情況，黑龍江省70個(gè)產(chǎn)糧大縣中，有43個(gè)財(cái)政收入不足億元，有21個(gè)還沒有摘掉貧困縣的帽子，有60個(gè)仍靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)產(chǎn)糧大縣的縣城和中心鎮(zhèn)成為城市輻射農(nóng)村的重要結(jié)點(diǎn)，首先形成資源與環(huán)境更加協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)體系，實(shí)現(xiàn)中央要安全、地方要財(cái)政和農(nóng)民要收入的糧食戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　但客觀地看，各級政府在政策和資金資源的使用上，更習(xí)慣于中央向直轄市傾斜，地方向省會(huì)和地級市傾斜。對于縣城和中心鎮(zhèn)的政策設(shè)計(jì)，一直處在搖擺不定的狀態(tài)中。1953年確認(rèn)“城市太大了不好，要多搞小城鎮(zhèn)”；1980年定為“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”；1990年修改為“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等和小城市”；2002年以后調(diào)整為“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。應(yīng)當(dāng)指出，在城市勞動(dòng)力需求飽和的情況下，縣城和中心鎮(zhèn)至少能容納未來2/3的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。北京市在確定33個(gè)中心鎮(zhèn)提升服務(wù)功能后，就一舉解決了40多萬農(nóng)民就地就業(yè)難題。

　　根據(jù)最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國市區(qū)人口超100萬以上的特大城市有122個(gè)；50萬到100萬的大城市有118個(gè)；20萬到50萬人口的中等城市有151個(gè)；20萬以下人口的小城市有264個(gè)。在我看來，這些小城市通常都是指縣城，在本質(zhì)上仍屬于縣域經(jīng)濟(jì)的范疇，如江陰市澄江鎮(zhèn)、遷安市遷安鎮(zhèn)等。有些人至今還在提倡加快發(fā)展地級以上城市，這是極為不妥的。如果借城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之名繼續(xù)擴(kuò)張這類城市，實(shí)質(zhì)上還是繼續(xù)剝奪農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村，繼續(xù)喂養(yǎng)食土而肥的既得利益集團(tuán)。最終結(jié)果就是惡化地級以上城市與資源、環(huán)境和生態(tài)承載力之間的矛盾，加重城鄉(xiāng)之間的全面失衡。

　　很多有識(shí)之士早就指出，優(yōu)先發(fā)展縣城和中心鎮(zhèn)才能避免城市與農(nóng)村生活方式的偏頗和缺點(diǎn)，最終形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。1978—1988年，農(nóng)村土地、勞動(dòng)力和資金全部就地轉(zhuǎn)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納了6300萬農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，農(nóng)民工資性收入占凈收入增量的75%，約有500萬農(nóng)民以自理口糧方式進(jìn)入縣城和中心鎮(zhèn)落戶。但此后的形勢發(fā)生了嚴(yán)重逆轉(zhuǎn)，每年從農(nóng)村流出6000多億資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力也由每年的1000萬人減少到200萬人。2.5億青壯年農(nóng)民為生活所迫涌向城市，造成農(nóng)村留守人口高達(dá)8700萬人。這支留守大軍，包括2000萬名留守兒童，4700萬名留守婦女和2000萬名留守老人，他們家庭教育缺位，婦女情感孤獨(dú)，養(yǎng)老沒有保障。

　　相比之下，我發(fā)現(xiàn)長三角的1300多個(gè)縣城和中心鎮(zhèn)，早已參與周邊城市的人口和產(chǎn)業(yè)分擔(dān)功能，像樹根一樣扎在沃土里。在浙江省安吉縣進(jìn)行專題調(diào)研時(shí)，我了解到這個(gè)縣的15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有12個(gè)全國優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)，過著“人人都有好工作、個(gè)個(gè)都有好身體、家家都有好收入、處處都有好環(huán)境、天天都有好心情”的生活，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面堪稱典范。安吉的探索告訴我們，城鄉(xiāng)差距越大，制度創(chuàng)新的潛力也就越大。當(dāng)落后的農(nóng)村與發(fā)達(dá)的城市并存時(shí)，農(nóng)民在政策硬約束下又不能進(jìn)入城市，那就會(huì)選擇縣城和中心鎮(zhèn)建設(shè)自己的家園。

　　從土地制度創(chuàng)新看，要把農(nóng)村宅基地所有權(quán)首先歸還農(nóng)民，包括地上物請求權(quán)、自由處分權(quán)、相鄰關(guān)系權(quán)等，從產(chǎn)權(quán)制度上保證農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。從現(xiàn)實(shí)情況看，由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)有多個(gè)代表，加上《憲法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)對土地權(quán)益的規(guī)定含糊不清，很多地級以上城市借著“非經(jīng)政府征地，任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的壟斷地位，通過地根撬動(dòng)銀根，把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)單方面轉(zhuǎn)移為政府所有。我想指出的是，我國缺的不是土地，而是有效開發(fā)利用土地資源的制度。應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村宅基地以股權(quán)等多種方式參與縣城和中心鎮(zhèn)建設(shè)，承認(rèn)、規(guī)范和完善小產(chǎn)權(quán)房的合法通道以平抑房價(jià)，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地的同地、同價(jià)和同權(quán)，讓農(nóng)民分享到土地農(nóng)轉(zhuǎn)非所帶來的級差收入。

　　從戶籍制度創(chuàng)新看，要放寬落戶條件，允許有穩(wěn)定住所和收入的青壯年農(nóng)民及其子女首先成為縣城和中心鎮(zhèn)人口。這一步邁得好不好，主要看能不能解決好3個(gè)具體問題：一是進(jìn)得去，這就需要賦予農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)身份。二是進(jìn)得起，這就需要把農(nóng)村宅基地所有權(quán)首先歸還農(nóng)民，當(dāng)農(nóng)民選擇進(jìn)鎮(zhèn)就業(yè)或定居時(shí)，可以通過宅基地所有權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)也獲得進(jìn)鎮(zhèn)落戶或創(chuàng)業(yè)的啟動(dòng)資本。三是留得住，這就需要為進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民提供平等的居住和就業(yè)機(jī)會(huì)，讓他們享受平等的失業(yè)保障制度、低保制度、教育制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度等公共服務(wù)，做好由土地保障向就業(yè)保障和社會(huì)保障的銜接,最終全面完成人口城鎮(zhèn)化。

　　從行政管理制度創(chuàng)新看，要賦予縣城和中心鎮(zhèn)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，提高基本財(cái)力保障水平，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制。從1998年起，以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機(jī)構(gòu)、分流人員”為主導(dǎo)思路的改革，一味錯(cuò)誤地要求精簡和壓縮，上收了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、工商、稅務(wù)和公安等管理權(quán)限，造成基層政權(quán)責(zé)任無限大、財(cái)力無限小的尷尬境地。以農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)為例，中央財(cái)政承擔(dān)2%，省級財(cái)政承擔(dān)11%，縣級財(cái)政承擔(dān)9%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政則承擔(dān)了78%。我還注意到，根據(jù) 1984年設(shè)鎮(zhèn)的一般標(biāo)準(zhǔn)，在0.2—10萬人口這一相差懸殊的數(shù)值區(qū)間內(nèi)，全國共有 19234個(gè)建制鎮(zhèn)。其中有403個(gè)鎮(zhèn)人口超過10萬；有43個(gè)鎮(zhèn)人口超過20萬；有10個(gè)鎮(zhèn)人口超過30萬；有3個(gè)鎮(zhèn)人口超過50萬。盡管發(fā)達(dá)的縣城和中心鎮(zhèn)已經(jīng)具備很大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，有的甚至超過西部的一個(gè)省，但在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和決策權(quán)限上卻仍然是一個(gè)鎮(zhèn)級建制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對我說，他們這些人口達(dá)到10萬人以上的縣城和中心鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行縣轄市性質(zhì)的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)。在這方面，福建省石獅鎮(zhèn)改為石獅市已經(jīng)是一個(gè)有益的探索。

　　從社會(huì)保障制度創(chuàng)新看，要切實(shí)解決好農(nóng)民在縣城和中心鎮(zhèn)的居住、就業(yè)和生活保障問題，提供包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和救助等社會(huì)保障。把土地作為農(nóng)民唯一的生存保障，試圖讓農(nóng)民永遠(yuǎn)留在農(nóng)村是行不通的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)出現(xiàn)了許多新情況。比如按當(dāng)時(shí)人口分配耕地，一定30年不變，新增的不分配，離開的也不退還。這就造成了青壯年農(nóng)民種田無地、上班無崗、低保無份，像候鳥一樣在城鄉(xiāng)之間遷徙流動(dòng)。我在通江縣先念小學(xué)見到一個(gè)小女孩，她神情憂傷地說：“爸媽還不回來，我都長大了，他們會(huì)不認(rèn)識(shí)我了?！笔前?，青壯年農(nóng)民用自己的汗水、淚水甚至生命建設(shè)城市，是勞作最辛苦、生活最艱難和變動(dòng)最頻繁的群體，卻享受不到與市民同等的國民待遇。這就需要以縣城和中心鎮(zhèn)承載他們的未來，從流動(dòng)就業(yè)向穩(wěn)定就業(yè)轉(zhuǎn)變，從簡單勞動(dòng)力向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，從勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)向無差別社會(huì)保障轉(zhuǎn)變。

　　面對經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇脆弱、社會(huì)沖突凸顯和自然災(zāi)害頻發(fā)的復(fù)雜局面，我們需要找到符合國情的可持續(xù)發(fā)展空間。我對此有一個(gè)基本的判斷，這個(gè)空間的具體落點(diǎn)就在縣城和中心鎮(zhèn)。我們正面臨著這樣一個(gè)機(jī)會(huì)，30年前撬開發(fā)展大門的農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村，30年后也可以創(chuàng)造出獨(dú)特的治國新思維。把小城鎮(zhèn)上升到國家戰(zhàn)略高度，有利于更加有效地縮小城鄉(xiāng)差別，有利于更加可靠地保證糧食安全，有利于更加均衡地推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長方式和生產(chǎn)力布局必然因此發(fā)生積極而深刻的變化。這是我國所擁有的一個(gè)長遠(yuǎn)優(yōu)勢，寄托著全國人民追求幸福生活的世代夢想。

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